terça-feira, 1 de julho de 2014

Comentários sobre a "organização" das cidades

Queria aproveitar a aprovação do plano diretor de São Paulo para comentar um pouco sobre “organização” de cidades e a suposta necessidade de planejamento estatal que elas demandariam. Em São Paulo, por exemplo, é normal ouvirmos coisas como “as pessoas precisam morar perto do trabalho, pois isso aumentaria a qualidade de vida e diminuiria a pressão sobre o transito e transporte público” ou ainda “a cidade está dominada pela especulação imobiliária que eleva o preço dos imóveis e afasta para o subúrbio mais e mais pessoas”. Outros pontos muito defendidos seriam a necessidade de se construir mais metro e abandonar o carro ou desincentivar seu uso, preservar áreas de mananciais, construção de mais parques etc..
A maioria dessas defesas ignora completamente questões básicas de economia e, consequentemente, acabam resultando em piora da situação que tentam resolver ou simplesmente criam outros problemas. Na verdade, mesmo conhecendo teoria econômica é natural que essas intervenções acabem gerando coisas completamente diferentes da imaginada simplesmente porque a formação das cidades e como elas se organizam tem muito mais a ver com a reação das pessoas ao complexo sistema de benefícios e custos gerados por uma variedade de situações, do que aquelas poucas alternativas gerais imaginadas por urbanistas e burocratas. Um exemplo simples desse tipo de coisa ocorre com o rodizio de carros estabelecido em São Paulo. Dado que as pessoas desejam andar de carro, por uma série de razões que vai de conforto até a possibilidade de tê-lo a disposição dada qualquer emergência, qualquer imprevisto, muitas pessoas simplesmente compram um outro carro para usar somente no dia do rodizio. Muitas vezes, um carro até em condições “precárias”, o que pode vir até a piorar o transito e não melhora-lo.
Outro exemplo mais interessante ocorre com a fixação de se ter “um transporte público de qualidade”. Primeiro, qualidade custa dinheiro. Diante disso existem basicamente duas alternativas: liberar preços ou subsidiar. Na imensa maioria das cidades, mas focando principalmente São Paulo, obviamente se optou pelo pior caminho: o subsídio. Em 99% dos casos, subsidiar alguma coisa dá errado (coloco 99% para evitar alguma “injustiça” por aí) o que significa que não só você não terá a qualidade “desejada” como pode criar novos problemas e um problema óbvio aqui é que se você subsidia o preço do deslocamento, as pessoas demandarão “mais deslocamento”. Se custa muito pouco sair da sua casa a 40 km do trabalho, você não vai se preocupar muito em morar longe ou perto do trabalho. Assim, diminuindo artificialmente o preço/custo do deslocamento, as pessoas não ligam muito em morar perto ou longe do trabalho ou em arrumar um emprego perto ou longe do trabalho ou mesmo, o comércio não se importa muito em abrir “lojinhas” no bairro residencial longe do centro e por aí vai. O subsídio assim cria uma maior pressão para um “espalhamento” da cidade.
Obviamente isso não é um fator isolado e esse fator será contrabalanceado por outros fatores gerando um “equilíbrio” (uma tendência de estabilização de um determinado cenário). Por exemplo, em São Paulo há tanta ineficiência na oferta de serviços de transporte público devido a regulações que mesmo sendo enormemente subsidiado, o desconforto é tanto que as pessoas procuram cada vez mais morar perto do trabalho e isso acaba “freando” a tendência de espalhamento da cidade, um espalhamento que talvez tivesse sido freado antes se as pessoas tivessem que arcar com o real custo de seus deslocamentos. Acho que o importante aqui é perceber como o sistema de custos e benefícios transmitido principalmente pelos preços “molda” a cidade. Continuando na questão dos transportes, se se transportar é mais caro, as pessoas começam a demandar mais fortemente nas suas regiões coisas como serviços, o que gera um pequeno comércio na região, que por sua vez traz alguns empregos etc.. Esses fatores diminuem a necessidade de deslocamento e, dependendo da força desses diferentes fatores, pode até favorecer a formação de um pequeno “centro” que, por sua vez, atraí mais moradores e comerciantes e cresce mais e mais. Obviamente, com esse crescimento, dado que é uma região que as pessoas desejam morar, o preço de imóveis, terrenos começam a subir nessa área. É natural, portanto, que as pessoas mais pobres achem conveniente vender o que tem nessas áreas e sejam, como os críticos desses movimentos gostam de enfatizar erroneamente, “expulsas” da área.
Se uma região é desejada por muitos, muitos disputarão um espaço nessa área o que implicará em aumento de preços e consequentemente, quem valora mais aquilo (no sentido de estar disposto a pagar mais), ficará com a vaga. Isso é um fato da vida que nenhuma intervenção consegue realmente resolver. Uma região cara significa basicamente que os custos de se manter naquela região são altos, custos esses que os mais pobres não conseguem arcar, o que implica que eles ou deixarão a região ou não conseguirão investir o mínimo necessário para manter seu capital naquela área (se foi uma moradia dada pelo governo, ou se o governo concedeu alguma ajuda). Essa degradação no capital ou será estancada com o sujeito vendendo sua propriedade ou se espalhará pela região e a transformará em uma região degrada por alguns motivos: os “ricos” passarão a sair do local por não gostarem da degradação vizinha ou, por alguma regulamentação, o pobre não pode vender a sua propriedade (se recebeu a mesma do governo, por exemplo), o que resulta em uma degradação cada vez maior e a expulsão dos ricos do mesmo jeito.
Aqui também, como no caso dos transportes, ocorrerão fatores que tentam contrabalancear essa tendência “de expulsão” dos pobres das regiões mais desejadas. Uma delas é o aumento da oferta de apartamentos. Grandes construtores tentarão cada vez mais aproveitar os metros quadrados disponíveis na área, fazendo prédios cada vez mais altos, com mais apartamentos. Novamente, isso se o governo e os “bem intencionados” de sempre não atrapalharem. É impressionante como algumas pessoas ao mesmo tempo em que defendem mais “moradias populares”, acusam a cidade de estar tomada por especuladores imobiliários, defendem ao mesmo tempo, limites à construção de prédios, preservação de casarões históricos (casarões que estão quase sempre nas melhores e mais desejadas regiões). São medidas incompatíveis. Uma lição básica de economia é que quanto menor a oferta, para uma dada curva de demanda, mais caro será o preço. Se as leis e regulações limitam o uso dos terrenos disponíveis, limitam a oferta de apartamentos e limitam a própria oferta de terrenos (proibindo demolições de imóveis antigos), então o preço tenderá a subir e aquele fenômeno de expulsão dos mais pobres será mais forte, pois existe um número menor de “vagas” disponíveis.
Assim, uma politica que prioriza a “moradia popular” (entendido como baixar o preço da moradia), não deve procurar limitar a oferta de apartamentos, mas sim aumenta-la. E aumenta-la implica em não ignorar fatos básicos como o sistema de preços (de custos e benefícios). Também não adianta determinar que um “quarteirão dos Jardins” seja declarado área de moradia / interesse social. O que isso vai gerar é apenas, ou uma degradação da área (se os imóveis não puderem ser vendidos), ou o mesmo padrão de afastamento dos mais pobres para outras áreas (se puderem vender). Aqui, nós podemos conectar a parte de transportes citada anteriormente. Uma maior “liberalidade” na construção de prédios, “adensa” uma determinada região e demanda um menor uso de transporte, desafogando o sistema. É importante dizer o seguinte: eu não estou argumentando que um modo de cidade é melhor que outro ou mais desejável que outro. O que estou dizendo, por enquanto, é que o sistema de custos e benefícios enfrentado diariamente pelos indivíduos, mesmo “modificado” por certas regulações que o governo impõe, é que vai “moldar” uma cidade e as tentativas de ir contra essa “modelagem natural” não produzem os resultados desejados (a não ser que o que se queira é o caos, a piora do bem estar da população).
Em São Paulo, por exemplo, fala-se muito em revitalizar o centro velho. A opinião recorrente dos especialistas é que devemos “povoar” o centro, trazer as pessoas para morarem na região. Os governantes com isso inventaram de transformar vários prédios abandonados do centro em moradias populares. Aqui nós temos o exemplo perfeito do que foi dito anteriormente sobre deterioração do capital dos mais pobres e abandono dos “ricos”. Uma região central revitalizada basicamente é uma região bem cuidada, com pessoas usando adequadamente sua infraestrutura, com estabelecimentos funcionando, lucrativos etc.. Em suma, é uma região “desejada” pelas pessoas. Se é uma região desejada pelas pessoas, necessariamente os frequentadores ou moradores em sua maioria serão pessoas com bom poder aquisitivo, afinal, são elas que podem pagar para ocupar as “vagas”, o “espaço” dessa região. Se você traz moradores sem esse poder aquisitivo para arcar com o custo e manutenção que tornam uma região desejada, ou essas pessoas deixarão a região ou começarão a degradar a região, por não investirem o suficiente para cobrirem a depreciação, o uso do capital lá instalado. Dessa forma, nenhuma “revitalização” ocorrerá realizando a politica que vem sendo feita. Para piorar a situação, o centro velho é uma das regiões com mais impedimentos para demolições, reformas por uma série de regulações, tombamentos de prédios “históricos” etc.. Isso contribuiria para o movimento de expulsão dos pobres, em um real caminho de revitalização, ser mais forte do que sem essas regulações, devido a limitação da oferta de moradias.
Um outro exemplo de “consequências não intencionais” de um planejamento feito por urbanistas e burocratas é o gerado pelo “combate aos muros”. Alega-se que a construção de condomínios cercado de grandes muros “mata” um bairro, piora a segurança do mesmo deixando as ruas “sem vida” (geralmente o bairro do Morumbi é citado como exemplo dessa situação). O fato óbvio ignorado aqui é que condomínios são construídos com altos muros, como fortalezas, porque as pessoas assim demandam. Elas preferem morar em condomínios assim. E porque preferem? Basicamente por falta de segurança, para se protegerem. Se você proíbe a construção de condomínios assim em regiões onde existe essa demanda, as pessoas simplesmente vão morar em uma região “mais segura”, em uma região que permite uma melhor proteção. Se o bairro estava “sem vida” antes, agora ele ficou vazio, abandonado. Talvez abandonado para ser tomado de vez por criminosos ocupando os imóveis antigos que despencarão de valor.  
Um argumento muito usado por urbanistas para defender planejamento centralizado das cidades e coisas como plano diretor, leis de zoneamento, restrições a construções é o transito. Eles alegam que construir uma mega edifício no meio de um bairro residencial, por exemplo, causa trânsito, transtorno aos moradores etc.. Temos aqui o conhecido argumento econômico das “externalidades”. E no caso, eles defendem que qualquer externalidade para os moradores daquele local devem ser evitadas, eliminadas. É interessante como as pessoas ignoram completamente que eliminar externalidades pode implicar em custos significativamente mais altos que os custos gerados pela própria externalidade. Um exemplo bem simplório, mas que ajuda a visualizar o problema é a própria existência de outros seres humanos além de você. A existência desses outros seres humanos aumenta enormemente a chance de você morrer ou via alguma doença ou de ser atacado, assassinado, mas matar todos os demais seres humanos para acabar com as externalidades que você sofre não é uma solução “razoável” para ninguém. Ao invés disso, fica determinado que cada ser humano é uma propriedade em si mesmo e com base nisso as pessoas negociam a maior parte das externalidades que poderiam surgir, gerando uma situação até bastante pacifica e próspera. Em termos gerais, é uma solução “de mercado”.
No caso das externalidades que interessam a esse texto, um ponto importante é entender que dependendo do “grau” que se usa esse argumento do “incomodo do vizinho”, a cidade ficaria completamente estagnada e jamais se desenvolveria, evoluiria (o que implica em custos enormes). Imagine eu não poder comprar meia dúzia de terrenos com casinhas que serão demolidas para construir um prédio porque a construção do prédio tira o sol da piscina de um vizinho ou impede a rota de algum grupo de passarinhos que “vive” na região? Alguém pode argumentar que não devemos ir tanto para um lado, nem tanto para outro. Obviamente não faz muito sentido proibir construir prédios porque o sol não vai mais secar os lençóis da Dona Maria, mas talvez faça sentido limita-los ou mesmo proibir quando gerar um “impacto” muito grande na região. O problema com isso é que não há como dar pesos, atribuir valor a essas coisas sem um sistema de preços, sem um mecanismo efetivo onde as pessoas pagam, arcam com os custos das suas escolhas e preferências. E uma maneira simples de gerar mercados para essas coisas, com direitos de propriedade bastante sólidos é justamente dar a cada um a propriedade sobre seus imóveis e nada mais. Se a Dona Maria acha que o sol secando os seus lençóis é algo desejadíssimo, que ela vá e compre da construtora ou dos seus respectivos proprietários os terrenos necessários para garantir que nenhum prédio subirá ao redor da sua casa. Se ela acha que o valor disso é superior ao valor que dezenas ou centenas de famílias dão às suas novas moradias (que serão construídas no prédio), ninguém a impede de realizar o acordo.
Muitas vezes é argumentado que isso não é uma solução viável para problemas urbanos práticos como o caso do trânsito, porque as centenas de moradores de uma dada região enfrentariam problemas de “bens públicos” como o carona, existiriam custos de transação muito altos nessas negociações e coisas do tipo. Eu discordo, geralmente é muita mais difícil para a construtora conseguir comprar vários terreninhos para subir seu arranha-céu do que para vários ou um só morador chegar com um caminhão de dinheiro ao proprietário de um único terrenão (que vai ser o local do prédio) e mesmo assim, construtoras do mundo todo, quando o governo permite, conseguem realizar verdadeiras maravilhas em relação à oferta de moradias. Mas mais relevante que isso é a percepção (ou a falta dela) de que certas externalidades são inevitáveis dada a natureza de certas ações e entidades. Uma cidade grande como São Paulo, Nova Iorque, Tóquio, necessariamente terá em um grau “considerável” de coisas como trânsito, poluição, barulho, “poluição visual”, falta de espaço etc.. Se certas pessoas não conseguem de forma alguma conviver com isso, além da opção de comprar uma mega propriedade e viver “semi-isolada” lá, ainda há a opção de se mudar para uma pacata cidade do interior. Não há racionalidade em tentar definir através de leis e regulações o que pode ou não pode ser construído em cada “bairro”, cada esquina etc.. tentando manter certas características impossíveis em uma grande metrópole. Como Hayek, economista austríaco, cansou de defender em relação à discussão mais geral sobre “planejamento central versus mercado”,  o grau de informação particular necessário para uma decisão adequada do ponto de vista de eficiência, bem estar, não está disponível ao planejador central. Ela está dispersa, espalhada entre milhões de indivíduos, está nas circunstâncias que cada um enfrenta, conhece e o sistema de preços faz uso dessa informação dispersa ao reagir a cada ação desses agentes de mercado possuidores, conhecedores dessas circunstâncias. Em suma, é uma “arrogância fatal” achar que centenas de burocratas sabem o que deve ser construído em cada esquina da cidade, melhor do que milhões, talvez bilhões de agentes de mercado ávidos por lucros, observando diariamente os movimentos e demandas de mercado.
Eu como liberal, tenho preferencia por uma certa “cesta” de distribuição “inicial” de direitos de propriedade (embora eu considere colocar o problema dessa forma um erro filosófico e moral), o que significa (na minha visão) que a Dona Maria que tem uma casa X, não tem propriedade sobre o sol, sobre a vista, sobre o transito etc.. Se ela quer garantir essas coisas, ela tem que “comprar” outros bens que gerem isso. Algum urbanistas podem achar que não. Que a Dona Maria tem propriedade não só sobre a casa X dela, mas também sobre todas essas características da região, sobre esse “ambiente” todo. O meu ponto é que, leis e regulamentos que acreditam nesse segundo cenário acabarão, por leis econômicos básicas, encarecendo a moradia, produzindo uma cidade mais pobre, menos desenvolvida. Ao contrário dos “progressistas” urbanistas, que querem preservar bairros residenciais e suas casinhas através de leis pensam, isso não traz mais pessoas para morarem em boas regiões, em regiões próximas do trabalho. Isso gera uma espécie de “reserva de mercado” para quem já está lá, é uma espécie de subsídio a quem já tem um imóvel estabelecido em uma boa região, uma região que poderia servir de moradia para muito mais pessoas, mas que por restrições legais, permanece inalterada.
Por fim, gostaria de comentar sobre a idéia de mecanismos como “outorga onerosa” sobre o direito de construir e as chamadas “operações urbanas”. Os dispositivos (principalmente o segundo) tem como inspiração a idéia de se criar “mercados” para externalidades. O governo fixa um limite de externalidades que podem ser produzidas e vende esses direitos para quem deseja produzi-las. No caso das construções, existe um estoque adicional de metros quadrados de construção em uma dada região. A prefeitura vende esses estoques para construtoras que ou constroem usando os certificados ou revendem para outras construtoras (esse mercado secundário acontece mais explicitamente no caso de operações urbanas). A outra modalidade (outorga onerosa) geralmente é mais parecida com um “imposto de Pigou”: a construtora quer construir acima do permitido e a prefeitura estipula uma “multa” para esse adicional supostamente de acordo com o impacto que a obra terá na região (essa multa pode ser um valor, uma obra para amenizar o impacto etc..). Obviamente “restrições” desse tipo são menores piores do que a proibição pura e simples (às vezes a regulação é tão estupida, que seria economicamente interessante pagar um adicional – mesmo enorme – para realizar a construção em determinado local). Os dois grandes problemas com esses mecanismos, na minha opinião, são: 1) é uma fonte de rent-seeking fabulosa. O governo começa a criar “dificuldades, para vender facilidades” – impõe restrições absurdas para gerar mais “arrecadação” com a posterior venda de certificados e limites adicionais. 2) implica no mesmo erro geral de que o governo é capaz de (e deve) “moldar” ou “planejar” a cidade, não deixando o sistema de preços agir livremente. A diferença é que nesse caso, esse “planejamento” ou direcionamento é mais suave (o governo dificulta ou facilita as construções nas áreas que acha adequadas, mas não chega a proibir completamente logo de saída). Dado o atual estado da discussão sobre o assunto, as operações urbanas e os “mercados de certificados de construção” em geral são uma saída paliativa, uma amenizada de um erro mais geral: o erro de achar que o governo aloca recursos mais eficientemente que o mercado, portanto, dentro do contexto atual, bem vindos.