quinta-feira, 25 de outubro de 2007

Pra quê Governo? - I

[1] Qual a justificativa para a existência de governos? Essa pergunta, para alguns, pode soar bastante estranha, afinal, o governo é tão presente e comum na vida das pessoas que é dado como um fato, algo natural e inquestionável, pelo menos em relação à sua existência. A justificativa mais comum para sua existência é o provimento de coisas como ruas, tribunais, policia, “defesa nacional” etc. Dependendo do sujeito também aparecem como funções governamentais a provisão de coisas adicionais, como escolas, universidades e mais uma variedade de bens incluídos sob o mantra da justiça social e da igualdade de renda.

[2] Como estudante de economia, vejo em várias ocasiões uma variedade das mais elaboradas defesas do governo existentes atualmente (pelo menos, na minha opinião): defesas que usam a teoria econômica como argumento (aliás, ao contrário do que muitos pensam, não acho que a economia deva ter ou, de fato tenha qualquer juízo de valor, mas isso é conversa para outra ocasião). São boas defesas porque, apesar de abstratas, fazem uso de dois artifícios: 1) lidam com um problema bastante presente na vida de todos, mesmo que “todos” não saiba defini-lo da forma que a economia o faz: me refiro ao problema dos bens públicos e externalidades. 2) supõe que governos são entes alienígenas, deuses ex-machine perfeitos, prontos para resolver um problema, dado por uma teoria extremamente lógica, da melhor forma possível.

[3] Ora, quem negaria que no mundo temos trocentos mil casos de externalidades? E quem negaria que externalidades acabam gerando algum tipo de resultado “indesejado”? Em economia, externalidades geram o que é chamado de “ineficiência” – algo que pode ser traduzido popularmente como “desperdício”. Uma sociedade qualquer tem um conjunto de recursos produtivos na mão dos indivíduos que a compõe e, através de decisões independentes e “auto-interessadas” desses indivíduos, não usa esses recursos de forma a gerar o maior “beneficio” possível para esses próprios indivíduos. É uma espécie de refutação da famosa tese da mão invisível de Adam Smith (alguém buscando seu próprio interesse acaba promovendo o bem estar geral como se fosse guiado por uma mão invisível...). Isso ocorre porque existem custos ou benefícios gerados pela ação de um individuo que afetam outro, mas que não são “sentidos” por ele – o executor da ação (são externos, daí o nome de externalidades), logo ele não os considera na ação.

[4] Onde o governo entra nisso tudo? Bem, eu também não sei, mas muitos economistas insistem que o governo pode corrigir tais externalidades, por exemplo, subsidiando as externalidades positivas (de forma que o beneficio externo que determinado individuo gera seja “internalizado” e assim levado em conta em suas ações) e tributando as negativas (internalizando os custos externos). A pergunta que surge imediatamente é: porque o próprio setor privado não pode fazer essas “internalizações”? Se alguém que anda extremamente bem arrumado (e eu me importo com isso) e pára de andar porque está caro, porque não posso “subsidiá-lo” e assim conseguir produzir a quantidade “ótima” de arrumação pessoal? É claro que isso é um exagero e pouca gente faria algo assim ou porque de fato não se importa com a arrumação do outro, ou porque o outro tem incentivos a se arrumar adequadamente, ou ainda por questões morais, mas o exemplo gera um contra argumento interessante; supondo externalidades positivas, se a ação do outro gera mais benefícios adicionais (só que, no caso, externos) do que custos adicionais (internos), basta quem recebe os benefícios pagar, digamos, um valor entre os custos e benefícios, assim ambos ganham... e repetir isso até o beneficio adicional se tornar igual ao custo adicional. Tal comportamento auto-interessado geraria o que é chamado de “ótimo” ou situação eficiente. No final o próprio mercado, na presença de externalidades, resolveu o “problema”.

[5] Mas, argumentarão os defensores do governo: você adotou duas hipóteses adicionais que são bastante restritivas: 1) que você sabe com quem negociar e quem tem o quê (direitos de propriedade bem definidos); 2) que seja possível negociar o tal bem, o que nos leva ao problema correlato chamado de “bens públicos”. Criticar a hipótese 1 apenas repete o argumento anterior, de que existe algo gerando externalidades e portanto ineficiência, mas se a hipótese 2 vale, o próprio mercado tem incentivos a buscar a origem da externalidade e corrigi-la (porque essa correção gera ganhos). E a hipótese 2? Imagine que todo mundo se importe com a arrumação do tal sujeito do exemplo inicial. Se alguém pagar para o sujeito se arrumar (já que todo mundo se importa), eu vou receber o bem sem ter pago um tostão. Por que eu vou gastar o meu dinheiro se tem um monte de gente que provavelmente pagará e eu receberei o bem do mesmo jeito? Isso é um típico problema de incentivos que surge na questão de bens públicos, bens que uma vez produzidos são consumido por todos, independentemente de terem pago ou não por ele. Nesses casos, os agentes, individualmente, têm incentivos a não contribuir para a produção do bem, o que leva à não produção desse bem ou a uma produção “ineficiente” por insuficiência de fundos, mesmo que todos desejassem o bem (estariam melhor com ele). É o chamado problema do carona (free rider). No nosso exemplo, todo mundo gostaria de ver o sujeito bem arrumado, mas ninguém paga para ele se arrumar esperando pegar carona e, no fim, ele não se arruma.

[6] A necessidade de governo aí é aparentemente mais justificada, afinal, como fazer com que as pessoas contribuam voluntariamente na produção de bens públicos se elas terão incentivo a não contribuir? Como produzir coisas como defesa nacional e ruas num nível ótimo? É aí que aparece o artifício 2 citado no inicio: o argumento que traz o governo para resolver o problema pressupõe que ele vá resolver o problema e isso sim é uma hipótese “restritiva” (na verdade "heróica"). Ora, do que é formado um governo? Até onde sei, apesar de alguns amantes dessa “mágica" instituição dizerem o contrário, é formado por pessoas sem nenhum dom especial (talvez para alguns cargos, os mais importantes, seja necessário “dons especiais”, como o de mentir descaradamente e nem ficar vermelho). Os políticos que “comandam” o governo são pessoas tão auto-interessadas quanto os meros mortais que voluntariamente não conseguiram se coordenar para financiar bem público. Mas se são igualmente auto-interessadas, porque terão incentivos para produzir algo que beneficia a todos, como um bem público?

[7] Alguém muito inocentemente poderia responder: “Na verdade, quem controla o governo não são os políticos, é o povo e o povo quer tais bens. Logo se os políticos não produzirem tais bens públicos, serão tirados de lá, substituídos por outros que cumpram seus deveres” (Eu não sei como alguém não fica envergonhado de dizer isso, mas enfim...). Ora, mas esse tal controle do governo e dos políticos é justamente um bem público que só pode ser produzido privadamente. É simples ver isso: imagine que você gaste um tempão pesquisando sobre as propostas dos candidatos, sobre a vida deles ou que faça campanha para aquele que você considera melhor. Todas essas coisas custam tempo, dinheiro, lazer e várias outras coisas que você deixou de fazer. Se o candidato “bom para todos” (o do bem público) for eleito quem será beneficiado? Você e mais todos os milhões de habitantes do país. O seu voto, em relação ao de milhões, faz alguma diferença? Muito provavelmente não. Você votar em X ou Y (ou não votar onde é permitido) mudará o resultado da eleição? Não. Para que então você vai gastar recursos seus para ficar procurando o melhor candidato se não vai fazer a menor diferença? Temos aqui o mesmo problema do carona: você não gasta recursos para produzir o melhor governo ou o melhor candidato já que se o melhor for eleito (e um único voto não muda isso), você será beneficiado igualmente.

[8] Se a produção no mercado de bens públicos falha, isso também vale para o bem público especifico chamado “governo” ou “controle do governo” e não será só tal falha o problema. Nesse caso também valerá o outro incentivo tão conhecido dos mercados: produzir eficientemente bens privados e no contexto do governo isso gera exatamente o oposto da intenção pretendida pelo argumento pró-governo. Para ver o porquê, imagine 2 projetos: um é o bem público que beneficia todos e o outro é um privilégio a algum grupo pequeno (um subsídio, por exemplo). Precisa perguntar qual dos dois terá mais chance de ser produzido? No caso do projeto do bem publico ninguém se disporá a gastar recursos (vou chamar de produzir lobbies) para que tal projeto saia. E no segundo caso? O privilégio funciona aqui como um bem “quase privado” – ele beneficia um pequeno grupo às custas de uma massa dispersa. Em qual dos dois grupos é mais fácil controlar o problema do carona e levantar fundos? Suponha ainda que o bem público seja valorado por cada habitante de um país de 50 milhões em $10 e custe $100.000.000 (o que significa que é eficiente provê-lo dado que a soma do valor atribuído por cada um é maior que o custo). Mas suponha que os $100.000.000 possa também virar um subsídio para um grupo de 5.000 empresários do setor alcooleiro desse país, o que daria $20.000 para cada um. Quem tem mais incentivo a controlar o carona e contribuir? Alguém que ganhará $10 ou alguém que ganhará $20.000? Isso sem contar que controlar o carona no primeiro grupo é mais difícil por conta do tamanho do grupo, ou seja, é mais caro.

[9] O resultado de tudo isso é que se o mercado falha em produzir bens públicos, o governo também falhará, porque a produção e a “vigilância” de um governo é também um bem público. E, para piorar, o incentivo para que governos produzam “privilégios” prevalecerá sobre o incentivo fraco pró-bem público. Imagine uma sociedade que passe a ter um meio legal de “roubar” bens de outros para si e que isso funcione mais próximo de bem privado do que público (como explicado logo acima). O que teremos? Assim como no caso de qualquer bem, se para conseguir $1 de subsidio adicional eu preciso gastar menos que $1, irei gastá-lo e só pararei quando esse subsidio adicional for igualado ao custo de obtê-lo. Mas por trás de um subsídio existe a taxação. Alguém é taxado em $1 (perdeu $1), eu gastei $1 para obter $1, o saldo “liquido social” é a perda de $1, ou seja, todos agindo de forma auto-interessada, usando o governo, geram uma perda econômica de $1. Agora expanda o raciocínio para os bilhões em lobbies e subsídios e adicione o fato das pessoas gastarem recursos para não serem taxadas (incluindo a redução da sua própria produção).

[10] Um governo que apareceu para melhorar a situação, para gerar eficiência, acaba produzindo um mecanismo intrínseco de geração de ineficiência conhecido na literatura como “rent-seeking” (traduzindo com certa liberdade: caçadores de renda). E isso tudo só alterando uma simples hipótese: de que governos são formados por indivíduos auto-interessados e não por anjos ou seres celestiais que aparecem do nada, sem necessidade de controle algum como mágica, para solucionar problemas de eficiência.

[11] Mas imaginemos que sejam anjos do mais puro coração os nossos governantes. Interessados em produzir a eficiência, o melhor uso dos recursos disponíveis. Precisaríamos além dessa hipótese tão realista outra mais realista ainda: que eles fossem oniscientes. Sem entrar em discussões muito longas sobre teorias do valor e mercados, a grande função pragmática desses últimos nem é tanto gerar alocações eficientes no sentido de que essas alocações são conhecidas e temos duas alternativas – gerá-las através de mercados ou através de um planejador central benevolente. Mais do que apenas promover alocações sabidamente eficientes é descobrir quais alocações são eficientes.

[12] A ninguém é dado como num modelo matemático as preferências e valores de um individuo. Essas preferências e valores são “demonstrados” apenas no ato de demanda e oferta e dão origem aos preços, o sinal que servirá de guia para um agente qualquer testar se a sua hipótese sobre “preferências do outro”, sobre o modo de produzir algo e todas as hipóteses relacionadas a decisões econômicas relevantes são verdadeiras ou não. Ter lucro significa que ele “acertou” e isso será transmitido aos outros que verão grafados nos preços uma diferença entre preço do bem e o custo de produzi-lo, aumentando assim a produção de tal bem. Prejuízo significa que “errou”, que os recursos disponíveis devem produzir outra coisa valorada mais urgentemente pelos consumidores. Sem esse processo de descoberta chamado mercado é impossível descobrir o que é eficiente ou não. Não é a toa que o planejamento estatal total, como na URSS, em Cuba, Coréia do Norte falhou miseravelmente e que mesmo nos países capitalistas, os setores que abandonam o sistema de preços viram ilhas de caos (no Brasil tivemos uma clara demonstração desse fato: o “apagão aéreo”). Assim, mesmo que queiram, governos não conseguirão produzir quantidades ótimas de nada, simplesmente porque não há mercados, não há preços e portanto é impossível fazer o “calculo econômico” e obter o ótimo.

[13] Por tudo isso, considero um “non-sequitur” a afirmação de que o problema de externalidade e bens públicos é um argumento a favor da existência do governo. Concedendo muito, esses problemas podem vir a ser argumentos pró-existência de governo, embora no fundo sirvam exatamente para mostrar o contrário: como os governos falharão na sua missão (dentro dessa visão) e no lugar de corrigir ineficiências, não só não corrigirão como as intensificarão.

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